Die stille Grenze: Wie neue EU-Verpackungsregeln unabhängige Kreative vom Binnenmarkt ausschließen könnten

Auf dem Weg zu weniger Abfall könnte Brüssel unbeabsichtigt eine gewaltige Verwaltungsbarriere errichtet haben. Seit dem 12. August 2026 steht der Binnenmarkt vor einem Paradox: Ein harmonisiertes Umweltziel wird über nationale Compliance-Systeme durchgesetzt, die gelegentliche grenzüberschreitende Verkäufe für Europas kleinste Unternehmen wirtschaftlich irrational machen können.

Artikel aktualisiert am 13. August 2026.

HINWEIS DER REDAKTION

Dieser Artikel befasst sich mit der Verordnung (EU) 2025/40 über Verpackungen und Verpackungsabfälle, bekannt als PPWR. Die Verordnung ist komplex, ihre nationale Umsetzung entwickelt sich weiter, und ein Vorschlag zur Aussetzung einer ihrer umstrittensten grenzüberschreitenden Pflichten ist weiterhin formell im Europäischen Parlament anhängig. Der Rat stellte die Verhandlungen über die EPR-Aussetzungsvorschläge am 24. Juni 2026 ein; eine Aussetzung ist derzeit nicht in Kraft. Dieser Artikel dient als praktische Informationsquelle und stellt keine Rechtsberatung dar. Wir werden ihn aktualisieren, sobald offizielle nationale Leitlinien klarer werden.

1. GRÜNE AMBITION, ERDRÜCKENDE BÜROKRATIE: DIE FRAGMENTIERUNG DES BINNENMARKTS

Die EU-Verordnung über Verpackungen und Verpackungsabfälle (PPWR) soll das wachsende Abfallaufkommen in Europa verringern. Doch es entsteht ein Paradox: Die Umweltziele sind europäisch, während ihre praktische Umsetzung weiterhin an nationale Verwaltungsstrukturen gebunden ist. Eine Reform, die den Binnenmarkt vereinheitlichen sollte, droht ihn in der Praxis weiter zu fragmentieren.

Der strukturelle Reibungspunkt liegt in der erweiterten Herstellerverantwortung (EPR). Grenzüberschreitende Verkäufer, die nach Artikel 3 Absatz 1 Nummer 15 Buchstabe c oder d als Hersteller gelten, können in jedem betroffenen Bestimmungsmitgliedstaat mit eigenen Registrierungs- und Compliance-Verfahren konfrontiert sein. Nach Artikel 45 Absatz 3 müssen sie außerdem in jedem dieser Mitgliedstaaten, außer in dem Staat, in dem sie niedergelassen sind, einen Bevollmächtigten für die EPR benennen. Für multinationale Unternehmen ist dies eine beherrschbare Compliance-Funktion. Für einen unabhängigen Kreativen mit geringen Versandmengen kann daraus eine Verwaltungsbarriere werden.

Hier entsteht ein grundlegendes Missverhältnis: Das Verursacherprinzip verliert an Verhältnismäßigkeit, wenn feste Compliance-Kosten, etwa für ausländische Bevollmächtigte, den Wert der eigentlichen Verkaufstransaktion übersteigen. Jahrzehnte europäischer Integration haben physische Grenzen abgebaut. Die PPWR droht, sie unbeabsichtigt in administrativer Form wieder aufzubauen. Wenn Abfallbewirtschaftung eine gemeinsame europäische Herausforderung ist, kann die Antwort nicht darin bestehen, Kleinsthandel durch vervielfachte nationale Verfahren zu ersticken.

2. DIE KOSTEN DER KREATIVITÄT: EIN LEITFADEN ZU ADMINISTRATIVEN GRENZEN FÜR KÜNSTLER

Nehmen wir eine Illustratorin in Paris, die einen Druck für 35 Euro an einen Sammler in Brüssel verkauft. Online ist die Transaktion in Sekunden abgeschlossen. Physisch reist das Werk in einem einfachen Kartonumschlag. Rechtlich verlagert die PPWR das regulatorische Gewicht jedoch vom kreativen Inhalt auf die Verpackung, die ihn schützt.

Die Leitlinien der Kommission aus dem Jahr 2026 stellen klar, dass ein Online-Angebot als „Bereitstellung“ eines Produkts in dem Mitgliedstaat des Endnutzers gelten kann. Der rechtliche Anknüpfungspunkt ist damit nicht ein klassischer Zollvorgang, sondern die Rolle des Verkäufers bei der erstmaligen Bereitstellung von Verpackungen auf einem bestimmten nationalen Markt. Dadurch können selbst sehr kleine unabhängige Kreative in das EPR-System des Landes ihres Kunden fallen und bei Verkäufen in mehrere Staaten mehrere nationale Compliance-Beziehungen aufbauen müssen.

Die Definition des „Herstellers“ in der Verordnung kann einen Wirtschaftsteilnehmer erfassen, der in einem Mitgliedstaat niedergelassen ist und ein verpacktes Produkt erstmals direkt einem Endnutzer in einem anderen Mitgliedstaat bereitstellt, sofern die Voraussetzungen des Artikels 3 Absatz 1 Nummer 15 erfüllt sind. Die offiziellen Leitlinien bestätigen zudem, dass die Unternehmensgröße diese rechtliche Prüfung nicht entfallen lässt. Schon wenige verstreute Verkäufe innerhalb Europas können daher mehrere getrennte nationale Compliance-Beziehungen auslösen.

Im Beispiel mit Brüssel kann die französische Künstlerin somit für Zwecke der belgischen EPR als „Herstellerin“ gelten. Trotz des geringen Warenwerts kann sie dadurch in das belgische EPR-System fallen, mit Registrierungs-, Melde- und Beitragsverpflichtungen sowie, nach dem derzeitigen Wortlaut von Artikel 45 Absatz 3, mit der Pflicht, einen lokal niedergelassenen EPR-Bevollmächtigten zu benennen.

Das Problem der Verhältnismäßigkeit wächst mit der geografischen Reichweite. Ein Verkauf nach Belgien, einer nach Deutschland, einer nach Spanien und einer nach Österreich kann vier unterschiedliche nationale Verwaltungsumgebungen bedeuten. Der unabhängige Kunstmarkt lebt gerade von solchen verstreuten, gelegentlichen Transaktionen. Wenn feste Verwaltungskosten auf kleinteilige kreative Tätigkeit treffen, kann grenzüberschreitender Kunsthandel wirtschaftlich untragbar werden.

3. DIE UNBEABSICHTIGT BETROFFENEN: WARUM KREATIVE GEFÄHRDET SIND

Die Verordnung (EU) 2025/40 ist keine ferne Gesetzesinitiative mehr. Die PPWR gilt grundsätzlich seit dem 12. August 2026. Damit ist der neue europäische Rahmen für Verpackungen praktisch in Kraft, auch wenn einzelne Pflichten eigenen Zeitplänen unterliegen.

Die PPWR enthält keine allgemeine Ausnahme nur deshalb, weil ein Verkäufer ein unabhängiges Atelier oder ein sehr kleines Unternehmen ist. Je nach Lieferkette und den Voraussetzungen von Artikel 3 Absatz 1 Nummer 15 kann ein Kreativer, der verpackte physische Produkte gewerblich grenzüberschreitend liefert, im Bestimmungsmitgliedstaat als EPR-Hersteller gelten.

Betroffen sein können Maler, Keramiker, Fotografen und unabhängige Designer gleichermaßen. Rein digitale Verkäufe bringen keine physische Verpackung auf einen anderen nationalen Markt. Tatsächlich private, nicht gewerbliche Sendungen fallen nicht unter den kommerziellen Begriff der „Bereitstellung“. Besonders relevant sind direkte gewerbliche Verkäufe an Endnutzer in einem anderen Mitgliedstaat, weil die Kommissionsleitlinien das Online-Angebot als Bereitstellung im Mitgliedstaat des Endnutzers behandeln. Sehr geringe Mengen schaffen keine allgemeine Ausnahme, auch wenn Meldepflichten und Umweltbeiträge je nach Volumen und nationalem System unterschiedlich ausfallen können.

Für Künstler und unabhängige Verkäufer bestimmen vier Begriffe das neue Terrain. Der „Hersteller“ ist der Wirtschaftsteilnehmer, der nach den in Artikel 3 Absatz 1 Nummer 15 beschriebenen Fällen Verpackungen oder verpackte Produkte erstmals im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats bereitstellt. Die erweiterte Herstellerverantwortung verpflichtet diesen Hersteller, zu den Kosten der Abfallbewirtschaftung beizutragen. Entscheidend ist, dass Artikel 45 Absatz 3 grenzüberschreitende Hersteller nach Artikel 3 Absatz 1 Nummer 15 Buchstabe c oder d verpflichtet, in jedem betroffenen Bestimmungsmitgliedstaat, außer im eigenen Niederlassungsstaat, einen EPR-Bevollmächtigten zu benennen. Artikel 44 sieht zwar vereinfachte Meldedaten für Hersteller unter zehn Tonnen vor, doch dies ist eine Verfahrensvereinfachung und keine allgemeine Befreiung von Registrierung oder Vertretung. Die Umsetzung bleibt ein Flickenteppich: Die Verordnung ist europäisch, die praktischen Compliance-Wege unterscheiden sich jedoch erheblich von Staat zu Staat.

4. ANATOMIE DER COMPLIANCE-MASCHINE

Der Mechanismus ist auf dem Papier logisch, in der Praxis aber schwerfällig. Ein Kreativer, der ein verpacktes Werk direkt an einen Endnutzer in einem anderen Mitgliedstaat liefert, kann dort zum EPR-Hersteller werden, wenn die einschlägige Herstellerdefinition erfüllt ist. Nach Artikel 45 Absatz 3 muss dieser Hersteller im betreffenden Bestimmungsmitgliedstaat einen EPR-Bevollmächtigten benennen. Dieser Bevollmächtigte ist weder Künstleragent noch Vertriebspartner, sondern eine dort niedergelassene natürliche oder juristische Person, die beauftragt wird, EPR-Pflichten im Namen des Herstellers zu erfüllen.

Aus Sicht der Durchsetzung schafft dies Verantwortlichkeit. Aus Sicht eines Kleinstunternehmens entsteht jedoch ein wirtschaftliches Missverhältnis. Der eigentliche Umweltbeitrag kann gering sein. Die wesentlichen Kosten entstehen durch Registrierung, Meldungen und die Beauftragung lokaler Vertreter. Wenn solche Fixkosten auf gelegentliche Verkäufe mit kleinen Volumina treffen, kann die Markteintrittshürde höher werden als die Marge der Transaktion selbst.

5. DIE KRISE DER VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT

Moderne Märkte für unabhängige Kunst funktionieren durch Beweglichkeit, nicht durch regionale Silos. Die Arbeiten eines Fotografen können über soziale Netzwerke Sammler in vier verschiedenen Ländern erreichen, ohne dass er dort ein festes Vertriebsnetz aufbauen wollte.

Werden diesem „verstreuten“ Geschäftsmodell feste Verwaltungskosten auferlegt, ist das Ergebnis vorhersehbar: Der Markt verengt sich. Wenn die Kosten der Compliance in den Niederlanden oder in Spanien den Gewinn eines einzelnen Verkaufs übersteigen, bleibt dem Kreativen nur eine wirtschaftlich rationale Entscheidung: nicht mehr dorthin zu liefern. Eine Verordnung, die Abfall reduzieren soll, droht so unbeabsichtigt neue administrative Grenzen im Binnenmarkt zu schaffen.

6. DAS EUROPÄISCHE PARADOX: EIN MARKT, 27 SYSTEME

Artikel 26 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union beschreibt den Binnenmarkt als einen Raum ohne Binnengrenzen. Die EPR-Architektur erzeugt jedoch Reibungen, die an eine Zeit vor dem Binnenmarkt erinnern.

Die Ironie ist deutlich: In ihrer Folgenabschätzung von 2022 begründete die Kommission europäisches Handeln ausdrücklich damit, die Zersplitterung durch 27 unterschiedliche nationale Regelungen zu überwinden. Indem die praktische Compliance weiterhin Staat für Staat organisiert wird, zwingt die endgültige Verordnung kleine Händler jedoch genau durch jene fragmentierte Landschaft, die die Reform eigentlich überwinden sollte. Das Problem ist nicht die Umweltambition, die legitim bleibt, sondern die Verhältnismäßigkeit des Vollzugsmechanismus für die kleinsten Marktteilnehmer.

7. DER GESETZGEBUNGSWEG

Der Weg der PPWR vom Vorschlag zur Verordnung war lang. Die Kommission legte den Vorschlag im November 2022 vor. In den Jahren 2023 und 2024 wurde der Text beraten, geändert und verhandelt. Das Europäische Parlament stimmte im April 2024 zu, der Rat folgte im Dezember 2024.

Die Debatte konzentrierte sich vor allem auf sichtbare Ziele wie Abfallvermeidung und bessere Recyclingfähigkeit. Die technische Mechanik der grenzüberschreitenden EPR, diese „administrative Mauer“, blieb weitgehend unter dem Radar. Die entscheidende Frage ist heute nicht, ob der demokratische Prozess versagt hat, sondern ob der Fokus auf Umweltkennzahlen die operative Realität der kleinsten europäischen Unternehmen zu wenig berücksichtigt hat.

8. WER HAT SIE VORGESCHLAGEN, VERHANDELT UND BESCHLOSSEN?

Die demokratische Verantwortung liegt bei den Institutionen. Die Europäische Kommission brachte den Vorschlag unter dem damaligen Umweltkommissar Virginijus Sinkevičius auf den Weg. Das Europäische Parlament führte die Verhandlungen über den ENVI-Ausschuss und die Berichterstatterin Frédérique Ries. Dabei entstand eine breite Mehrheit über mehrere politische Familien hinweg, darunter EVP, S&D und Renew Europe.

Die Mitgliedstaaten schlossen das Verfahren im Rat mit überwältigender Unterstützung ab. Die Verordnung ist daher keine Vorgabe eines abstrakten „Brüssel“, sondern eine mit breiter Mehrheit beschlossene Politik, die von den meisten nationalen Regierungen unterstützt wurde. Die Verantwortung, unbeabsichtigte Folgen zu korrigieren, liegt nun bei denselben Institutionen, die den Rechtsakt verabschiedet haben.

9. EIN GETEILTER KONTINENT: DER AKTUELLE STAND

Der Rechtsrahmen ist europäisch, der praktische Weg zur Compliance bleibt jedoch national. Bei unserer Prüfung am 13. August 2026 listete das Umsetzungsportal der Kommission 14 Mitgliedstaaten auf, die eine oder mehrere zuständige Behörden nach Artikel 40 Absatz 3 gemeldet hatten. Diese Asymmetrie schafft Unsicherheit: In einigen Staaten gibt es etablierte EPR-Systeme mit relativ klaren Verfahren, in anderen sind die verfügbaren Informationen schwerer zu finden. Wenn eine Behörde im Kommissionsportal nicht aufgeführt ist, bedeutet das keine Befreiung. Die ungleiche Sichtbarkeit der nationalen Verfahren zeigt vielmehr, wie schwer das System für Kleinstunternehmen zu überblicken ist.

10. WAS KREATIVE JETZT TUN KÖNNEN

Ein sinnvoller erster Schritt ist, die Mitgliedstaaten zu erfassen, in die tatsächlich physische Produkte verkauft werden. Anschließend sollte für jedes Bestimmungsland geprüft werden, ob der Kreative dort nach den einschlägigen Regeln als EPR-Hersteller gilt. Offizielle Quellen von Regierungen, Umweltbehörden und der Europäischen Kommission sollten dabei Vorrang vor den Aussagen kommerzieller Compliance-Anbieter haben.

Wo der nationale Weg unklar bleibt, sollten Kreative eine schriftliche Auskunft der zuständigen Behörde einholen und einfache Aufzeichnungen zu Verpackungsmaterialien, Gewichten, Versandmengen sowie zu etwaigen Registrierungen oder Vollmachten führen. Auch die Anforderungen der Verkaufsplattformen sollten geprüft werden, da Online-Marktplätze eigene Verfahren zur Compliance-Prüfung anwenden können.

Schließlich ist zwischen gesetzlichen Umweltbeiträgen und dem kommerziellen Preis ausgelagerter Compliance-Dienstleistungen zu unterscheiden. Das Angebot eines privaten Dienstleisters für Vertretung oder Registrierung ist nicht dasselbe wie eine durch die Verordnung selbst festgelegte Gebühr.

11. WELCHE ALTERNATIVEN GIBT ES?

Die Ausweichmöglichkeiten sind begrenzt, doch Änderungen in der Lieferkette können beeinflussen, welcher Wirtschaftsteilnehmer die EPR-Verantwortung trägt. Lokaler Druck, Fulfilment-Dienstleister, Galerien oder Vertriebspartner können je nach vertraglicher und kommerzieller Struktur verändern, wer das verpackte Produkt im Bestimmungsmitgliedstaat erstmals bereitstellt. Keine dieser Optionen beseitigt EPR-Pflichten automatisch. Ziel sollte daher eine klar organisierte Lieferkette sein und nicht der Aufbau eines Geschäftsmodells um eine vermeintliche Gesetzeslücke.

12. KANN MAN NOCH HANDELN? JA, DENN BRÜSSEL HAT DAS PROBLEM BEREITS ERKANNT

Die Europäische Kommission hat das strukturelle Problem ausdrücklich anerkannt. Ihr Vorschlag vom Dezember 2025, die Pflicht zur Benennung eines Bevollmächtigten für bestimmte in der EU niedergelassene Hersteller auszusetzen, verweist auf unnötigen Verwaltungsaufwand, erhebliche Kostenprobleme für KMU und unbeabsichtigte Hindernisse für den Binnenmarkt. Die vorgeschlagene Korrektur ist nicht geltendes Recht geworden; eine Aussetzung ist derzeit nicht in Kraft. Der Rat teilte am 24. Juni 2026 mit, dass die Beratungen über die Vorschläge zur Aussetzung der EPR-Pflichten wegen starker Vorbehalte einer großen Mehrheit der Mitgliedstaaten eingestellt wurden. Die Kommission erkennt das Problem damit an, doch die EU-Institutionen haben sich bislang nicht auf eine Lösung geeinigt. Das Verfahren 2025/0395(COD) ist im Europäischen Parlament weiterhin anhängig und wird dort als „Awaiting committee decision“ geführt.

Der unmittelbarste Weg zur Veränderung ist Sichtbarkeit. Kreative sollten nationale Behörden ansprechen, Mitglieder des Europäischen Parlaments kontaktieren und kollektive Plattformen nutzen. Es geht nicht nur um lästige Compliance. Es geht um die Frage, ob Europa einen Binnenmarkt will, der Kreativität erleichtert, oder ein System, das sie unbeabsichtigt einschränkt.

Kollektives Handeln ist der wirksamste Hebel. Ob über die bereits 2022 gestartete Petition zum Schutz von Kleinstunternehmen oder über das formelle Petitionsverfahren des Europäischen Parlaments: Die Botschaft sollte konsistent bleiben. Das Umweltziel ist legitim, aber der derzeitige Mechanismus ist für die unabhängige Kreativwirtschaft unverhältnismäßig.

13. FAZIT: MEHR EUROPA, WENIGER BÜROKRATIE

Die Ziele der PPWR, weniger Verpackungsabfälle und eine stärker kreislauforientierte Bewirtschaftung, sind legitim. Die Gefahr liegt in der Umsetzung. Indem die Compliance in 27 nationale Silos zerfällt, droht der derzeitige Rahmen genau jene Unternehmer an den Rand zu drängen, die zur kulturellen Vielfalt Europas beitragen.

Umweltverantwortung muss nicht administrative Lähmung bedeuten. Ein verhältnismäßiges Modell, etwa nach dem Vorbild des Mehrwertsteuer-One-Stop-Shops, könnte eine einzige EU-Registrierung mit einem gemeinsamen Portal für nationale Daten und Beiträge verbinden. Ein echter De-minimis-Schwellenwert könnte Pflichten für vernachlässigbare grenzüberschreitende Mengen abschaffen oder radikal vereinfachen. Gleichzeitig könnte die Verwaltungszusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten die Pflicht zu lokalen Bevollmächtigten für eindeutig identifizierbare, in der EU niedergelassene Kleinstunternehmen ersetzen.

Wir können den Mechanismus verbessern, ohne das Ziel aufzugeben. Mit einem wirklich europäischen, harmonisierten Compliance-System könnte die EU zeigen, dass sie zugleich umweltpolitisch ambitioniert und administrativ intelligent handeln kann. Der Binnenmarkt wurde geschaffen, um Grenzen abzubauen. Er sollte nicht der Ort sein, an dem wir sie um den Kartonumschlag eines Künstlers wieder aufbauen.